为贯彻落实《国务院办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》（国办发〔2019〕34号）和《河南省人民政府办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见》（豫政办〔2021〕27号）精神，我局制定了《商丘市关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见（征求意见稿）》。根据有关规定，现向公众公开征求意见，欢迎社会各界提出宝贵意见和建议。

　　一、征求意见起止时间

　　2022年12月8日至2023年1月7日。

　　二、提出意见建议的方式

　　1.登录商丘市政府网“意见征集”（http://www.shangqiu.gov.cn/hd/yjzj）栏目浏览相关正在征集意见的内容并在页面底部提交意见建议。

　　2.通过信函方式将意见寄至：商丘市南京路76号自然资源和规划局511房间自然资源开发利用科（封面注明“二级市场实施意见的建议”字样）邮政编码476000。

　　3.通过电子邮件方式将修改意见和建议发送至电子邮箱：sqzrzy_lyk@vpmail.cn（请注明“二级市场实施意见的建议”关键词）。

　　三、联系人及联系电话

　　徐殿师 0370-3285172

　　附件：1.关于《商丘市关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见（征求意见稿）》的起草说明

　　          2.商丘市关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见（征求意见稿）

　　商丘市自然资源和规划局             

　　2022年12月8日             

附件1

关于《商丘市关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见（征求意见稿）》的起草说明

　　一、起草的背景和过程

　　土地市场是我国现代市场体系的重要组成部分。经过30多年的发展，以政府供地为主的土地一级市场逐步规范和健全，交易量和交易额不断增长，对建立和完善社会主义市场经济体制，加快工业化和城镇化进程起到了重要的推动作用。2019年7月，国务院印发了《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》（国办发〔2019〕34号），对完善土地二级市场作出了顶层设计和制度安排。2020年3月，中共中央、国务院印发《关于构建更加完善的要素市场配置体制机制的意见》，为健全完善土地二级市场指明了改革方向。2021年6月，河南省人民政府办公厅印发《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见》，提出以建立城乡统一的建设用地市场为导向，以促进土地要素流通顺畅为重点，着力完善规范土地二级市场，健全服务和监管体系，提高节约集约用地水平。

　　为了进一步完善我市建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场，促进土地要素流通顺畅，提高存量土地资源配置效率，提升节约集约用地水平，市自然资源和规划局在贯彻上级文件基础上，结合我市实际，牵头起草了《商丘市关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见（征求意见稿）》（以下简称《实施意见》）。

　　二、主要内容

　　《实施意见》由四个部分的主要内容组成，具体如下：

　　（一）总体要求。工作目标是到2022年底，基本形成一、二级市场协调发展、规范有序、资源利用集约高效的现代土地市场体系。适用范围为本市行政区域范围内的建设用地使用权转让、出租、抵押管理。建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的交易对象是国有建设用地使用权，重点针对土地交易以及土地连同地上建筑物、其他附着物等整宗地一并交易等情况。

　　（二）完善政策体系，包括规范建设用地使用权转让管理、加强建设用地使用权出租管理、放宽建设用地使用权抵押限制，优化抵押登记办理。

　　（三）建立健全市场体系，包括建立交易平台、规范交易流程、完善交易规则、加强信息共享、提升服务效能、加强市场监测与信用管理。

　　（四）保障措施，包括加强组织领导、加大宣传引导和严格监督问责，各县（市、区）政府（管委会）作为土地市场建设的责任主体，要建立发展改革、财政、自然资源、住房城乡建设、国有资产监管、市场监管、税务等部门和法院、银保监、地方金融监管等单位共同参与的工作机制，细化职责分工，完善政策措施，加强行业指导，做好人员、经费、场所和机构保障，形成工作合力，有序推进土地二级市场培育和发展。

附件2

商丘市关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见

（征求意见稿）

　　为贯彻落实《国务院办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》（国办发〔2019〕34号）和《河南省人民政府办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见》（豫政办〔2021〕27号）精神，进一步促进土地资源优化配置和节约集约利用，建立城乡统一的建设用地二级市场，结合我市实际，制定本实施意见。

　　一、总体要求

　　（一）工作目标。

　　以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大、十九届历次全会精神和党的二十大精神，以建立城乡统一的建设用地市场为导向，以促进土地要素流通顺畅为重点，着力完善规范土地二级市场，健全服务和监管体系，提高节约集约用地水平。到2022年底，基本形成一、二级市场协调发展、规范有序、资源利用集约高效的现代土地市场体系。

　　（二）适用范围。

　　本意见适用于本市行政区域范围内的建设用地使用权转让、出租、抵押管理。建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的交易对象是国有建设用地使用权，重点针对土地交易以及土地连同地上建筑物、其他附着物等整宗地一并交易等情况。涉及到房地产交易的，应当遵守《中华人民共和国城市房地产管理法》《城市房地产开发经营管理条例》等法律法规规定。

　　已依法入市的农村集体经营性建设用地使用权转让、出租、抵押，可参照本意见执行。

　　二、完善政策体系

　　（一）规范建设用地使用权转让管理。

　　将各类导致建设用地使用权转移的行为都视为建设用地使用权转让，包括买卖、交换、赠与、出资以及司法处置、资产处置、法人或其他组织合并或分立等形式涉及的建设用地使用权转移。建设用地使用权转让，须符合产权明晰、来源合法等前置条件，并取得不动产权（国有土地使用权）登记证书。建设用地使用权转移的，地上建筑物、其他附着物所有权应一并转移。涉及到房地产转让的，按照房地产转让相关法律法规规定，办理房地产转让相关手续。

　　1.以划拨方式取得的建设用地使用权转让。应向市、县级自然资源部门申请，经有批准权的政府批准。转让后土地用途符合《划拨用地目录》的，可不补缴土地出让价款，保留划拨方式按转移登记办理。不符合《划拨用地目录》或受让人申请变更为有偿使用的，在符合规划的前提下，由受让方依法依规办理土地使用权出让手续，补缴土地出让价款。

　　2.以出让方式取得的建设用地使用权转让。在符合法律法规规定和出让合同约定，且不损害公共利益和相关权利人合法权益的前提下，应充分保障交易自由，依法办理转让手续和不动产登记。原出让合同对转让条件另有约定的，从其约定。

　　探索实行预告登记转让制度，以出让方式取得的建设用地使用权转让且建设工程投资额（投资额可委托有资质的机构认定）未达到总投资额25%的，按照“先投入后转让”原则，交易双方先行签订国有建设用地使用权转让合同，办理预告登记（预告登记不发生不动产权利主体法律责任义务转移），投资额达到转让条件后，再依法办理不动产转移登记。

　　建设项目转让前未实施建设行为且未办理规划、建设手续的，可凭“预告登记证明”办理项目规划、建设等审批手续；建设项目转让前已办理规划建设手续的，建设用地使用权转让后，应在符合规划的前提下，依法办理项目规划建设变更手续。债权消灭或者自投资额达到转让条件，能够进行不动产转移登记之日起90日内未申请登记的，预告登记失效。

　　3.以作价出资或入股方式取得的建设用地使用权转让，不再报经原批准建设用地使用权作价出资或入股的机关批准，参照以出让方式取得的建设用地使用权转让的有关规定执行。转让后，权利性质可以保留为作价出资（入股）方式，也可根据权利人申请直接变更为“出让”方式。

　　4.以授权经营方式取得的建设用地使用权转让，在使用年限内可依法在集团公司直属企业、控股企业、参股企业之间转让，直接办理不动产登记手续。但改变土地用途或向集团公司以外的单位或个人转让时，应报经自然资源部门批准，依照有关规定重新签订土地使用权出让合同，并补缴土地出让价款差额。

　　5.完善建设用地分割、合并转让政策。宗地一经确定，不得随意调整。确需分割转让，应经自然资源主管部门同意后，按照法定程序办理。拟分割、合并的宗地应当权属清晰，且已依法办理不动产登记。宗地分割、合并后应具备独立分宗条件，满足规划、消防、用水、用电、用气和采暖等要求，分割后应保障双方的正常通行等其他权利，不影响生产、经营和独立使用功能。涉及公共配套设施建设和使用的，转让双方应在合同中明确有关权利义务。拟分割宗地已预售或存在多个权利主体的，应取得相关权利人同意，不得损害权利人合法权益。建设用地使用权属于同一权利人、用途相同且相邻的，经自然资源主管部门同意后可以合并，以合并前各宗土地的剩余年限综合确定合并宗地后的土地使用年限，但不得超过该用途的法定最高年限。

　　土地分割、合并的，土地权利人可凭批准文件、不动产权籍调查成果等资料办理不动产登记。用地批准文件、土地出让合同及监管协议规定不得分割转让的，从其规定。分割或合并后的土地容积率等规划条件，由自然资源主管部门在批准分割、合并时予以明确，并报本级政府备案。

　　6.转让工业用地的，受让方拟建项目应符合国家产业政策以及投资强度、环保、安全、税收等相关要求。土地出让时签订工业项目“标准地”履约监管协议（以下简称监管协议）的，应达到出让合同和监管协议约定的亩均投资强度、亩均税收、容积率和环境标准等条件，由监管协议执行单位就是否存在限制转让情形出具书面意见。“标准地”全部或部分建设用地使用权转让后，相关权利义务随之转移，“标准地”约定条件不变。

　　已建成的工业项目用地分割转让的，不影响生产、经营和使用功能。项目配建的行政办公楼、生活服务设施等不得单独分割转让。标准厂房可按照独立使用的幢、层、间等权属界线封闭空间为基本单元分割，最小面积不低于300平方米，不得改变土地和房屋用途；除《国有建设用地使用权出让合同》或《国有建设用地划拨决定书》约定不允许分割的宗地外，鼓励对能够单独出具规划设计条件、设置独立出入口、满足消防安全条件，且已达到《国有建设用地使用权出让合同》或《国有建设用地划拨决定书》约定条件的宗地，经批准后可进行分割转让或者由政府有偿收回后重新供应。

　　7.以租赁方式取得的建设用地使用权转让的，承租土地使用权由第三人取得，租赁合同经变更后继续有效。

　　（二）加强建设用地使用权出租管理。

　　建设用地使用权可以整宗出租，也可以部分出租。建设用地使用权出租时，其地上建筑物、其它附着物同时出租。共有建设用地使用权出租的，应取得其他共有人同意。抵押权设立前，建设用地使用权已经出租并转移占有的，原租赁关系不受该抵押的影响。

　　1.划拨建设用地使用权出租管理。以划拨方式取得的建设用地使用权出租应按照有关规定上缴租金中所含土地收益，纳入土地出让收入管理范围。

　　宗地长期出租（租赁年限超过5年）或部分用于出租且可分割的，应依法补办出让、租赁等有偿使用手续。

　　建立划拨建设用地使用权出租收益年度申报制度，不再另行单独办理划拨建设用地使用权出租的批准手续。自然资源、财政及相关部门应制定修订管理办法，动态更新出租收益缴纳标准，规范申报缴纳工作。

　　2.以有偿方式取得的建设用地使用权出租管理。以出让、租赁、作价出资或入股等有偿方式取得的建设用地使用权出租或转租的，应当签订建设用地使用权出租合同（转租合同），不得违反法律法规和有偿使用合同的相关约定，出租年限应小于原有偿使用合同约定的剩余年期，最长不超过20年。

　　以“标准地”出让方式取得的建设用地使用权出租或转租的，应达到出让合同和监管协议约定的亩均投资强度、亩均税收、容积率和环境标准等条件，由监管协议执行单位就是否存在限制出租或转租情形出具书面意见。“标准地”全部或部分建设用地使用权出租或转租后相关权利义务随之转移，“标准地”约定条件不变。

　　（三）放宽建设用地使用权抵押限制，优化抵押登记办理。

　　1.明确抵押条件。

　　以划拨方式取得的建设用地使用权可以依法依规设定抵押权。划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物抵押时，自然资源部门不动产登记机构依法办理抵押登记手续，即视同批准，不再另行办理抵押审批手续。划拨土地抵押权实现时，应当优先缴纳土地使用权出让收入及相关税费后，抵押权人方可优先受偿。

　　以出让、作价出资或入股等方式取得的建设用地使用权，可以设定抵押权。

　　以租赁方式取得的建设用地使用权，承租人在按规定支付土地租金并完成开发建设后，根据租赁合同约定，出租人同意抵押的，其地上建筑物、其他附着物连同建设用地使用权可以依法一并抵押，抵押期限不得超过租赁期限。

　　以授权经营方式取得建设用地使用权，依法依规报有批准权的自然资源主管部门批准后可以设定抵押权。

　　2.扩大抵押范围。

　　自然人、企业均可作为抵押权人申请以建设用地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权办理不动产抵押相关手续。以建设用地使用权抵押的，该土地上建筑物、其他附着物一并抵押。涉及企业、个人之间债权债务合同的须符合有关法律法规规定。建设用地使用权连同地上建筑物、其他附着物抵押同时设定多个抵押权人时，应载明抵押权顺位。

　　3.保障抵押权能。

　　各县（市、区）人民政府（管委会）要结合实际，探索允许营利性的养老、教育、文化、体育以及医疗卫生等社会领域企业以有偿方式取得的建设用地使用权、设施等财产进行抵押融资，所获融资专项用于原抵押人自身发展，不得挪作他用，不得为第三方提供担保。完善抵押权实现时保障原有经营活动持续稳定的配套措施，确保土地用途不改变、利益相关人权益不受损。

　　三、建立健全市场体系

　　（一）建立交易平台。

　　市、县自然资源主管部门在现有的土地交易机构基础上搭建土地二级市场实体交易机构，为交易双方提供交易场所和一站式服务。建立市县参与、城乡统一的土地二级市场线上交易平台。平台实现信息发布、挂牌竞价、合同签订以及交易事项受理、审核、监管等功能，实现与土地一级市场信息化系统、不动产登记信息系统的数据和功能衔接。探索线上交易资金第三方账户托管模式，降低交易风险。在现有的土地交易机构基础上搭建土地二级市场实体交易机构，为交易双方提供交易场所和一站式服务。

　　（二）规范交易流程。

　　全面梳理土地转让、出租、抵押各业务环节，结合实际建立“信息发布—达成意向—签订合同—交易监管”操作流程，完善交易申请、受理、审核、信息发布、交易事务办理、价款和税费缴纳、归档等程序，制定土地市场交易合同示范文本，明确使用规则。

　　（三）完善交易规则。

　　交易双方可通过土地二级市场交易平台公开交易，其中涉及以划拨、协议出让等方式取得的建设用地使用权转让、出租的，应纳入土地二级市场交易平台公开交易。交易双方应依法申报交易价格，申报价格比标定地价低20%以上的，市、县政府可行使优先购买权。申报价格或挂牌竞价不合理上涨时，市直有关部门，各县（市、区）人民政府（管委会）可以采取必要的措施。

　　（四）加强信息共享。

　　加强涉地司法处置工作衔接。建立健全涉地司法处置执行联动机制，涉及建设用地使用权司法处置的案件，司法机关在处置决定作出前应向当地自然资源部门了解涉案建设用地使用权情况，防止因信息不对称造成土地处置后难以转移登记或无法开发利用等纠纷。鼓励司法处置土地进入土地二级市场交易平台交易。对涉地司法处置信息，司法机关应及时通知或传递给当地税务机关，协助税务机关依法实现税款及时足额入库，防止税收流失。

　　加强涉地资产处置工作衔接。政府有关部门、事业单位进行国有资产处置时，涉及划拨建设用地使用权转移的，在公开交易前应征求自然资源、财政、国有资产监管等部门意见，并将宗地有关情况如实告知当事人。经依法批准，转让国有企业或公有经济成分占主导地位的企业以及行政事业单位名下的建设用地使用权的，应当通过土地二级市场交易平台公开交易，原属公共服务设施用地的，在符合规划的前提下优先用于公共服务设施建设。自然资源、住房城乡建设、税务、市场监管等部门应加强对涉地股权转让的联合监管。建设用地使用权转让、出租、抵押涉及房地产转让、出租、抵押的，住房城乡建设部门与自然资源部门应当加强信息共享。

　　（五）提升服务效能。

　　在土地二级市场交易机构或平台内汇集交易、登记、税务、金融、咨询服务等相关办事窗口，大力发展“互联网+政务服务”，推进“一窗受理、一网通办、一站办结”，加强交易监管与不动产登记的有序衔接，实行“交易+登记”一体化服务。严格落实限时办结制、服务承诺制，精简证明材料，为交易各方提供高效便捷的服务。

　　（六）加强市场监测与信用管理。

　　建立健全土地二级市场动态监测监管制度，与不动产登记系统有效衔接，全面掌握土地二级市场有关信息，综合分析研判市场形势，定期发布市场动态信息，强化土地一、二级市场联动和整体调控。健全以“双随机、一公开”为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制，将相关市场主体及中介服务从业人员信用记录纳入省公共信用信息平台和国家企业信用信息公示系统（河南），实行信息归集共享，对失信责任主体实施联合惩戒。

　　四、保障措施

　　（一）加强组织领导。各县（市、区）人民政府（管委会）作为土地市场建设的责任主体，要建立发展改革、财政、自然资源、住房城乡建设、国有资产监管、市场监管、税务等部门和法院、银保监、地方金融监管等单位共同参与的工作机制，细化职责分工，完善政策措施，加强行业指导，做好人员、经费、场所和机构保障，形成工作合力，有序推进土地二级市场培育和发展。

　　（二）加大宣传引导。加大对土地二级市场政策的宣传力度，通过电视、网络、新媒体等渠道，及时准确发布工作信息，扩大土地二级市场影响力，调动市场主体参与积极性，提高市场主体和全社会依法规范、节约集约用地意识。

　　（三）严格监督问责。市直有关部门，各县（市、区）人民政府（管委会）要严格执行土地二级市场相关规定，对违反规定、损害土地使用权人利益、破坏土地市场秩序的行为要坚决打击；对违反规定的部门（单位）及责任人员要依法依规追究责任，坚决维护土地二级市场交易秩序。